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浅析行政合同案件的司法判决

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[论文关键词]行政合同 司法审查 司法判决 禁止令判决 
  [论文摘要]行政合同行为作为行政机关的活动方式之一其纠纷的解决应适用行政诉讼,但现行诉讼结构,包括判决都是建立在单方的行政行为之上的,这种判决制度在判决的前提、判决的类型及判决适用条件等方面都不适应行政合同纠纷解决的需要。我们应建立多元的审查原则,放宽适用条件对现行判决加以合理整合运用,同时增加判决类型,以适应实践的需要。 
  随着给付行政、福利行政的发展,合同式行政方式在行政活动中日益凸显其重要地位,与此同时,大量的行政合同案件也开始涌现,但在有关行政合同案件的司法审查中,一方面由于行政合同不同于私法合同,故不能完全适用民事诉讼规则,另一方面行政合同亦不同于单方的行政行为,故也不能完全适用现有的行政诉讼规则,那么,如何积极稳妥地审理行政合同案件,合理解决现实中的行政合同纠纷,是一个理论和实务上都值得探讨的问题。而司法判决是人民法院在对案件审理终结后,依据查明的事实和适用的法律,对当事人之间所争议的权利义务关系或一方当事人的申请,作出具有法律约束力的判定,它是国家对当事人之间纠纷作出的最终的权威的处理结论,体现了国家的意志,表明了国家对当事人诉求的肯定或否定。因此,司法判决的类型的完善、司法判决的正确适用既是一个理论上被关注的重要问题,也是实务中人民法院作好审判工作的关键,它有利于正确解决纠纷,满足当事人的诉求。这在我国的行政诉讼制度的发展过程中,有过深刻的体会,“由于行政诉讼制度在我国起步较晚,在起草行政诉讼法的时候,可供借鉴的经验不多,因此行政诉讼法在立法内容、技巧以及规范性等方面都存在较多欠缺之处,行政裁判形式的不全便是其中一个不小的缺陷,给行政审判带来很多难以解决的问题。”可见,对行政合同纠纷的司法判决的探讨既有利于完善我国的司法审查制度,又有利于保护相对人的合法权益及维护公共利益,同时也将会促进我国行政合同制度的发展,因为“作为一种司法制度的行政合同救济的建立,可以暴露我们在行政合同领域中的问题,可以使既有的行政合同规则真正起到实际作用,也可以产生促使我们解决行政合同领域中存在的问题的动力,从而逐步确立行政合同领域的基本秩序。 
  一、行政诉讼判决的适用及其缺陷评析 
  随着现代公共行政的发展,政府职能发生了重大转变,社会服务职能代替了国家统治职能,成为政府的主要职能,换言之,行政职能不再是简单的维持社会秩序,而是要积极的为社会提供服务和保障,行政已不再是简单的行政而是多元化的行政,这种多元化在性质上呈现为多样性:权力行政、参与行政、服务行政和效率行政。很显然单一的行政权力手段已远远不能适应行政职能转变和多样性行政的要求。而行政合同作为一种完全不同于传统权力行政的新的行政方式,“适应了授益的行政活动多样化和扩大化的事实”,以其所独有的强调合意、注重平等、遵循诚信的特点,在行政活动中极大地弥补了传统行政手段的不足,提高了行政效能,显示了极大的优越性和无穷的魅力,在各国的行政实践中均被大量运用。 
  但是“在现代民主法治国家权力分立体制下,为达到保障人权与增进公共福址之目的,要求一切国家作用均应具有合法性,此种合法性原则就行政领域而言,即所谓依法行政原则。””这一原则要求行政机关的公权力活动均应最终接受法院的司法监督。行政合同作为国家行政的一种新型活动方式,也不例外,应遵循这一原则,接受法院的司法审查。正如西方政府合同研究的先驱人物特滨所说,如果合同纠纷的处理不诉诸第三人裁决,则存在着因当事人间讨价还价能力的不平等而使结果发生扭曲。因此西方国家均坚持了司法救济的最终原则。但由于各国司法制度的不同,对行政合同的司法救济也各成特点。法国和德国由行政法院通过行政诉讼来解决行政合同纠纷,英国和美国虽然早期曾有过政府合同纠纷由行政机关作最终的终结性裁决的历史,但最后还是确立了法院对政府合同的司法审查制度,但由于他们无公私法的划分,政府合同由普通法院适用民事诉讼规则来审理。 
  在我国,虽然体系及制度上无公私法的划分,但实践及趋势表明公法与私法各成体系。在行政争议的解决上,尽管统一由人民法院来行使审判权,但是行政案件的解决却有专门的行政诉讼依据和规则、专门的行政诉讼途径。虽然对于解决行政合同纠纷的问题上,曾经由于理论上的准备不足、认识上的偏差和制度上的不完善,曾将一些行政合同纠纷纳入民事诉讼范畴,①但现在学者研究行政合同司法救济制度的结论多倾向于将行政合同案件纳入行政诉讼范畴,实务部门也正在为此努力。“。笔者亦赞同行政合同纠纷应纳入行政诉讼范畴,适用行政诉讼的一般规则,但是我们也不能简单不加考虑地完全适用,特别是现行的行政诉讼判决,主要是针对单方行政行为的合法与违法而设计的,在适用于解决行政合同纠纷时,会产生以下不适应问题: 

  1.现行判决适用前提是严格、单一的合法性审查原则,不适应行政合同这种新型行为方式灵活性的需要。 
  现行司法审查制度中,确立了“合法性原则”这一基本的行政审判原则,因此对被诉行政行为合法性进行审查,是人民法院作出司法判决的前提。对于单方的具体行政行为而言,这是无可厚非的,因为作为一个处理国家公共事务的行政行为,只有符合法治主义的要求才能具有最终的法律效力。但是行政合同作为一种根本不同于传统单方行政行为的一种新的行政行为方式,它的出现是政府职能增多,涉及对行政机动性和行政手段多样性的内在要求,因此我们不可能再用形式意义上的依法行政理念来禁锢它而扼杀其机动性。对行政合同进行合法性审查的标准应有所松动,此其一。其二,行政合同的内容是行政机关与相对人双方讨价还价合意的结果,它不仅反映了行政主体的意志,也是相对人意志的体现,特别是在没有法律依据的情况下,通过双方协商让相对人接受行政机关的限制,更需相对人的主动同意。由于行政合同中双方地位的不对等性,为防止公权的主体利用优势地位欺压劣势地位的相对人,行政合同内容的合理性也就成为行政合同理论中的核心问题之一,内容是否合理甚至决定合同是否有效,“可以说合同的价值在于其有效性,有违法之处的合同未必无效。”而建立在合法性审查基础上的现行判决只能解决合同的合法性问题,并不能解决其合理与有效的问题。其三,行政合同的功能之一在于可以实现法定下的约定,即行政机关具有自由裁量权,可以在法律规定的范围内,或者与法律不相抵触的情况下,与民协商,与民合作,与民合意。与单方的行政行为不同,它的内容更具体,更体现了双方的自由意志性,民主性和平等性,诚如法谚云“当事人的约定即是当事人的法律”,因此对行政行为的违约性审查同样是司法判决的前提。 
  2.现行判决严格的适用条件削弱了法官的自由裁量权,不适应行政合同纠纷诉求多样性的需要。 
  针对现行的六种主要行政诉讼判决,行政诉讼法和最高法院的司法解释都规定了具体、严格的适用条件,法官只需在进行合法性审查后,依据查明的事实和法律、法规对照每种判决的适用条件,对号入座即可。这种简单的“照方抓药”、“对号入座”审查方式,削弱了法官的自由裁量权,不适应行政合同纠纷中当事人诉求多样性的需要。因为与一般行政行为纠纷不同,在行政合同纠纷中相对人往往会提出多种诉讼请求,如请求法院对合同某些条款效力进行确认、撤销行政机关的违约行为、请求违约赔偿等,这需要放宽判决的适用条件,赋予法官较大的自由裁量权以满足相对人的诉讼请求。在法国,为适应行政合同纠纷中当事人诉求多样性的需要,对行政合同纠纷采用不同与一般行政行为的诉讼方式,即行政合同纠纷适用完全管辖之诉讼,而一般的行政纠纷则采用越权之诉。这二者的区别之一在于,在越权之诉中,只进行合法性审查,法官只有认定行政行为是否违法,以及撤销违法行为的权力,而在完全管辖之诉中,法官拥有较大的自由裁量权,可以撤销、变更行政机关的决定,判决行政主体负赔偿责任。也就是说在这种诉讼中行政法官的权力近似于普通法院法官的权力,这样法官就能够根据相对人的请求,作出相应的判决。法国的这一经验应值得我们借鉴。 
  3.现行判决类型不能适应行政合同纠纷多样性的需要。 
  如前所述,现行判决主要针对合法性问题而设,其功能之一就是监督行政机关依法行使职权。但在行政合同中,行政机关的权利义务既来自于法律规定又来自于合同约定。并且行政机关在行政合同中享有适度的主导性权利,使行政机关引导行政合同的缔结与履行,向着其所期望的方向发展。西方各国也都在不同程度上承认了行政合同中的这种特殊的权利义务方式。法国在公益优先原则上构建起确认行政机关具有普适特权的行政合同理论。②德国虽然强调行政合同当事人通过彼此约定方式确定权利义务,但基于公共利益的考虑,法律也允许行政机关享有例外的特别权利。即使在以普通法合同规范和理论构筑起政府合同规则的英美国家也往往通过一些行政合同的格式条款来保证行政机关在合同的履行中享有优先权。“。我国《政府采购法》,《城市房地产管理法》,《全民所有制工业企业承包经营条例》等法律、法规都规定了作为合同一方当事人的行政机关享有对另一方当事人的监督、指挥、制裁等权力。因此,行政机关的履行行为既有违法的可能,又有违约的可能。相对人申请司法救济的诉求中既有针对行政机关法定权力的情形,也有针对约定权利的情形,既有针对一般权利的情形,也有针对主导性权利的情形。相对人若针对行政机关的法定权力性行为起诉,我们当然可以用现行判决加以解决,但是若相对人针对的是双方的约定的权利性行为而起诉,主张行政机关违约,请求人民法院阻止其违约行为,或请求解除合同,或要求行政机关承担违约赔偿责任等,则现行判决明显无法直接适用。 
  二、行政合同案件司法判决的正确适用 
  正因为现行行政诉讼判决在解决行政合同纠纷上存在以上诸多不适应的问题,我们认为应对现行判决进行改造,一方面对审判原则进行改造,确立合法性合理性和违约性的多元化的审查原则,另一方面对现行判决加以灵活运用,针对行政合同不同于单方行政行为的特点,以原告的诉讼请求为出发点,以满足当事人的要求,正确解决纠纷为目的,来对现行判决予以整合。“对于行政机关行使主导性权利行为以及不履约的行为,可以运用行政诉讼的维持、撤销、责令履行职责等判决形式,同时还要针对行政契约纠纷中的效力的确认,以及违约责任的处理作出相应的判决。”换言之,行政合同的判决既有针对行政合同本身的判决,包括合同无效的确认判决和合同的变更、撤销、解除判决,同时又有针对行政机关行使主导性权利行为的判决,包括行为的维持或撤销判决。还有针对结果的损害赔偿或补偿判决。具体而言,适用如下: 

  (一)针对行政合同的判决 
  1.行政合同的无效确认判决 
  合同无效是相对于合同有效而言的,它是欠缺合同生效要件自始确定当然不发生法律效力的合同。“。为确保公共利益和个人合法利益不受侵犯,各国合同法均规定了合同无效的情形。我们认为,行政合同具有下列情形的,人民法院应当确认合同无效:

(一)合同当事人不具备法律规定的缔约能力的; 
  (二)违反法律对行政合同的形式所作的强制性规定的; 
  (三)违反法律对行政合同的缔结方式所作的强制性规定的; 
  (四)根本违背行政机关的法定职责或侵害国家利益、公共利益的; 
  (五)合同的履行将侵害他人合法权益,且订立时未征得他人同意的; 
  (六)以欺诈、胁迫手段或乘人之危而订立,且损害国家利益的; 
  (七)依法应经其它机关核准、同意或会同办理,但未履行该程序,事后又未补正的; 
  (八)违反法律的强制性规定的其它情形。 
  须说明的是我们主张,为更好的履行司法监督的职能,人民法院对行政合同的无效确认判决应当是强制性的判决,不受原告诉讼请求的限制。 
  2.行政合同的撤销判决 
  当合同欠缺生效要件.当事人可依照自己的意思使合同的效力消灭,相对于绝对无效的合同而言,它是一种相对无效的合同。当行政合同中有重大误解,显失公平或一方以欺诈胁迫或趁人之危等情形,应原告的请求,人民法院应当适用撤销判决,判决撤销行政合同。 
  由于合同的撤销,原则上溯及其成立之时的效力,考虑到行政合同不同于民事合同的特殊性,在公益优先原则下,我们认为对撤销判决的使用应有所限制,如果撤销行政合同将导致公共利益的重大损失,人民法院可以不予撤销,但基于经济平衡原则的考虑,应责令行政机关补偿相对人继续履行合同而带来的损失。 
  3.行政合同的变更判决 
  当行政合同欠缺生效要件,但当事人依照自己的意思使合同的内容变更,使违背当事人一方真实意思表示的那部分合同的效力消灭。或当行政合同虽然具有重大误解、显失公平等情形,而原告愿意接受合同,只主张适当变更,在不违法和不损害公共利益以及第三人利益的前提下。人民法院应当尊重原告的选择,只判决变更,而不应判决撤销,以鼓励合同的履行。 
  4.行政合同的解除判决 
  在民事合同中,除《合同法》第94条规定的几种法定的解除情形外,必须由双方当事人协商才可解除合同。但在行政合同中,一般认为为维护公共利益,行政合同的解除权应由行政机关单方行使。因此行政合同的相对人欲解除合同,应向行政主体提出请求,由行政主体决定。对于行政主体不同意解除的,才可以向法院提起诉讼。此类案件中,满足原告意愿的判决应是合同解除判决。 
  5.行政合同的履行判决 
  作为合同一方当事人的公民、法人或其他组织认为行政机关不履行、未适当履行合同义务而向人民法院提起诉讼,请求法院判令行政机关继续履行合同义务时,人民法院经审理认为原告的诉讼请求合法、合理的,应当支持原告的诉讼请求,判决行政机关履行义务。 

  (一)针对行政机关行为的维持判决和撤销判决 
  如前所述,行政合同与民事合同的区别之一在于行政合同中,行政机关具有适度主导性权利,合同相对人对行政机关行使主导性权利行为不服而起诉的,人民法院经审查,若认为被诉行政机关的行为符合合同约定和法律规定,自然应当判决维持行政机关的行为;若认为行政机关的被诉行为确实违法或违约的,则应当判决撤销行政机关的行为。 
  (二)赔偿或补偿判决 
  行政合同中,在强调公益优先,赋予行政机关优益权的同时,也主张经济平衡,要求行政机关对相对人的损失进行补偿。当相对人认为行政机关的行为造成自己合法权益损害,或对行政机关的补偿决定不服的,均可向法院起诉,也可在提起行政诉讼时一并提出,人民法院应当根据原告的诉讼请求,作出赔偿或补偿的判决。 
  三、关于增加禁止令判决的探讨 
  当行政机关不履行或拖延履行义务即消极违约时,在可以履行的前提下法院可以适用履行合同判决,在履行无意义的情况下可以作出赔偿判决,当行政机关的作为行为违反合同义务即积极违约时,法院当然也可以撤销该行为或作出赔偿判决,但是对于行政机关正在实施侵害相对人利益的违约行为,相对人是先服从该违约行为,而在事后再请求救济,还是针对该正在进行的违约行为马上起诉?如果是后者,人民法院又适用何种判决以满足受害人的要求?笔者以为,应当允许相对人针对该正在进行的积极违约行为提起诉讼,理由如下: 
  第一,行政机关的履约行为不具有相对人服从的公定力。基于行政法理中行政行为公定力理论的要求,行政行为一经作出就被视为合法行为,并要求所有国家机关、社会组织和个人服从,我国现行行政诉讼制度中,以此为根据建立了“起诉不停止执行”制度,即在行政诉讼中,原行政机关的具体行政行为不因为原告的起诉和人民法院的审理而停止执行,这种建立在以法律的强制力为前提,以行政行为的公定力为基础并考虑国家行政管理效率需要的制度,我们认为,针对单方的具体行政行为而言,这种制度是可行的,因为这种单方的行政行为是法律在特定事件上的体现或适用,相对人服从的是这种建立在法律强制力为基础上的行政行为的公定力。但是对于行政合同而言,行政机关的行为既有履行法定义务的行为,又有履行约定义务的行为,那么在行政机关履行约定义务的行为当然不应当具有那种建立在法律强制力上的公定力,也就不存在相对人不可以起诉的前提。 
  第二,立即起诉是对相对人履约行为的积极保护。行政合同理论中,一般认为行政机关享有适度的主导性权利,在相对人违约时,行政机关可以主动对相对人进行制裁甚至单方面的解除合同以阻止相对人的违约行为。那么当行政机关正在进行的积极违约行为侵害相对人利益,防碍相对人的履约行为时,相对人应该具同等的阻止该违约行为的权利即立即向人民法院起诉,请求人民法院阻止该违约行为。 
  第三,立即起诉有利于合同的履行。合同的目的在于履行,实现双方约定的权利义务,所以在合同理论中一般不鼓励违约和解除合同,行政合同也不例外,虽然撤销判决、解除判决和赔偿判决能够在事后满足受害人的要求,但却不利于合同的正常履行。有许多情况下防止比救济更好,特别是行政合同一旦不能正常履行,势必会增加行政成本,降低行政效益,同时也影响政府信誉。 
  基于以上原因,笔者以为,我们应增加禁止令判决。禁止令原为英国诉讼法上的救济手段之一,它是英国高等法院王座分院对行政机关所发出的禁止其越权行为的特权令,主要适用于行政决定作出或行政行为执行的过程中。“为在真正发生之前阻止可能的错误行为,就得判予永久性禁制或者临时禁制令,而且救济本身是具体明确的,这样最终性禁制令结束错误行为,而不是仅仅用金钱评估它,因此这种救济既提供了能够检验某未来行为的法律有效性,又能阻止已经开始的某些过错行为的继续发展的方法。因此在我国行政合同纠纷的司法判决中增加针对行政机关行为的禁止判决,对于合同的履行、行政目的的实现既相对人利益的保护都具有积极意义。


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